民办教育新政落槌，谁的利空？谁的利好？

5月14日公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），引发了教育界和投资界的热切讨论。5月17日，顶思发布的行业观察《民促法实施条例落地：义务教育资本化将不复存在，民办学校自主招生权重提》一文，已就业内人士最为关心的义务教育板块的相关问题，综合多方意见，进行了梳理与解读。

本文则从投资的角度出发，就市场关注的焦点对《实施条例》进行拆解，探讨新政对办学机构、特别是上市教育集团的影响几何。

文 | Bella

编 | Chris_guo

条例修订，剑指哪里？

《实施条例》的修订经历了一个颇为曲折的过程。

2016年11月，全国人大常委会通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，修改后的民促法于2017年9月1日起实施。这些政策与法律、文件从国家层面对民办教育管理进行了顶层设计，也对地方政府健全完善民办教育管理制度提出了明确要求。

2018年8月，民促法实施条例（修订草案）（送审稿）公布，又过了两年多，即今年5月实施条例正式出台，这个过程想必经过了很全面的论证。

其中的争议焦点有哪些，关注了教育行业的哪些新问题、新现象，我们可以从前不久第一高中教育集团赴美上市看出一些端倪。

今年3月，以“衡中模式”闻名的第一高中教育集团在纽交所成功上市，引爆整个行业。这家自称中国西部最大的民办高中集团，短短几年旗下就已设立19所学校，超过2 .5万名学生就读。除4所高考补习学校外，其余15所名字都有“衡水”字样，以河北衡水中学分校的名义遍布多地，甚至深入到了县城。

▲图片来源：IPO早知道截图

第一高中教育集团在扩张过程中曾因违规办学多次面临舆论质疑，甚至遭到浙江省教育厅官员的明确反对。

熊丙奇老师对此分析认为，核心问题集中在两方面：一是公办民办不分，集团注册为营利性民办学校，旗下多所高中却是非营利性高中，按规定办学收益必须全部用于办学用途。但集团却通过与地方政府合作办学，一方面享受土地供给便利和补贴、税收优惠，另一方面利用协议控制的架构赴美上市，将非营利性学校资本化，以此为渠道将办学收益输送给股东和投资人，明确违反了《民办教育促进法》的相关精神。二是跨地区“掐尖”招生，大搞应试教育，妨碍了当地公办学校的公平招生。

对地方政府而言，教育集团和开发商合作开设学校，既给地方带来了经济利益，又通过应试教育打造了升学政绩。资本和权力各得其所，代价则是公办学校被商业化利用，扰乱了地方教育生态，也违背了基础教育的公益属性。

2018版的送审稿已经明确提出，“实施集团化办学的，不得通过协议控制等方式控制非营利性民办学校”，强调对营利性和非营利性民办学校分类管理，坚持教育公益属性。

但是一些“富有心机”的机构赶在更严格的监管措施出台之前，进行资本化运作、上市。

如今，政策终于明朗，灰线变红线，终结了投机行为。

新政出台，谁的利好？谁的利空？

早在《实施条例》落槌的前几日，网络上就已经流传“民办教育家联盟”等自媒体发布的《实施条例》“谍版”，再加上市场对《实施条例》今年落地早有预期，真真假假，消息传开即引发教育板块股市震荡。

港股市场上，5月11日民办教育板块多支股票应声而跌。如睿见教育（06068.HK）大跌18.21%；天立教育（01773.HK）大跌17.05%；成实外教育（01565.HK）下跌9.93%。

市场反应如此之大，一方面是出于对“谍版”《实施条例》真实性存疑；另一方面也是对教育行业某些领域利空消息过度解读的结果。那么2021版的《实施条例》究竟在哪些方面进行了政策收紧，对民办教育集团影响几何，利空和利好分别落在哪里，顶思广泛听取了业界知名券商和律师事务所的分析点评，整理如下几点：

//市场关注焦点一：

办学主体的限定（外资、“公参民”、地方国企）

修订版《实施条例》第五条规定：在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。

而2018年版送审稿第五条规定：在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。

点评：

关于外资举办义务教育民办学校的规定条款没有变化，反映了国家在这方面的一贯立场。对于事实存在的外资背景的义务教育民办学校，尤其是已经积累了良好声誉，并为当地教育事业发挥过积极作用的民办学校，盈科律师事务所的判断是，按照“法不追究过去”的原则，这类学校还将继续办下去。同时，不论是2018送审稿还是2021修订版，对于学前、普通高中以及培训机构，法规都没有限制“外方”角色。

《实施条例》第七条规定：实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。

公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。

而2018年版送审稿第七条规定：公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。

实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。

点评：

这一条信息量非常大！条例对办学主体按学段进行了区别对待，有松有紧，要拆开来看。

按送审稿规定，实施义务教育的公办学校可以举办或参与举办非营利性民办学校，但不可转为民办学校。而在修订版中，实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办任何性质的民办学校，不论是营利性或非营利性，也不可转为民办学校。换言之，对义务教育阶段的“公参民”政策收紧，强化了义务教育的公益属性。

按送审稿规定，从事中职、高职教育的公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。而在修订版中，从事中职、高职教育的公办学校既可以举办非营利性民办学校，也可以举办营利性民办学校，意味着对职业教育领域的“公参民”持鼓励态度。

对幼儿园、普通高中阶段的公办学校，政策没有变化，可以举办或者参与举办非营利性民办学校。

此外，《实施条例》规定，公办学校举办或者参与举办民办学校，“不得仅以品牌输出方式参与办学”，一字之差，意味着新规在操作上留下了探索的空间。

《实施条例》第八条（新增）规定：地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。

以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。

点评：

新增的第八条也是对实施义务教育民办学校的办学主体作出的规定，可以理解为对第七条的增强和延伸。由于涉及国有企业和地方政府，第八条内容比较简略，也是《实施条例》首次正视这一客观存在的现象。

据盈科律师事务所分析，条文规定地方政府不得利用国企举办或参与举办实施义务教育的民办学校，意思是国有企业不能直接举办学校，但在手续合规的前提下，股权投资义务教育民办学校是可以的。

增加这一条的用意，除了要强化义务教育的公益色彩，还在于确保公办教育相关的国有资产，特别是土地、校舍等资产的安全性。条文后半部要求以国有资产参与举办民办学校（此处指幼儿园、高中）的，应进行资产评估并向当地国有资产监督管理部门备案。这里也隐隐有把针对此类复杂情况的监管职责扩大到教育和国资两个部门的含义。

//市场关注焦点二：

民办教育机构的扩张方式和资本化路径

《实施条例》第十三条规定：同时举办或者实际控制多所民办学校的，举办者或者实际控制人应当具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。

任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。

2018年版送审稿第十二条则规定：同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。

点评：

修订版第十三条是一条看似措辞严厉、其实相对于送审稿来说已经释放了若干利好的条文。单看2021版的条文，市场初步解读是加强了对义务教育阶段的兼并收购及协议控制的限制，断绝了义务教育民办学校收购扩张的道路，同时也为义务教育民办学校VIE架构合法性带来挑战等。

但对比新旧两个版本，我们注意到三点不同：

一是删除了“集团化办学”的相关表述，换成“同时举办或者实际控制多所民办学校的（机构）”，适用范围更加明确。在法律的语境里，集团化办学机构相当于得到了国家的承认，只要在合法、合规的前提下运营即可。

二是对于通过兼并收购、协议控制等方式控制民办学校的对象范围的规定。2018版送审稿里提到的控制对象范围是全部的非营利性民办学校，而修订版将适用范围缩小到了实施义务教育的民办学校以及实施学前教育的非营利性民办学校。换言之，对非营利性的普通高中和职业教育领域，是允许办学者通过兼并收购和协议控制的方式控制这些学校的。这是实质上的政策放宽，也是对高职、中职教育的另一大利好。

三是关于“兼并收购”和“协议控制”的规定。这两个专业术语涉及两个方面。兼并收购是办学机构的扩张方式，是运营层面的事；而协议控制是办学机构的资本化路径，是融资层面的事。

关于“兼并收购”，2018版送审稿原文是“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。在修订版《实施条例》里面“加盟连锁”被删除了，意味着新规之下民办教育机构可以合法地通过连锁、加盟、托管等方式，在法律许可的办学领域进行外延扩张，打消了政策忧虑。

“协议控制”即VIE(Variable Interest Entities)架构，是指不通过股权控制实际运营公司而通过签订各种协议的方式实现对实际运营公司的控制及财务合并。用VIE架构上市在互联网等行业已经是一套成熟的运作模式。

通俗地说，就是国内公司为了寻求海外上市，在开曼或者英属维京群岛先注册一家离岸的“壳公司”作为未来上市融资的主体，通过多层架构和包装即可获得税收便利，也能规避国内监管，解决海外上市和持牌经营两难的问题。针对融资的方式和期限，有的VIE协议还可以设若干年的有效期。

VIE架构在中国自2000年起就已经存在，包括新浪在内的大企业也是通过这种架构实现了海外上市，但目前中国法律还未对VIE架构作出定性，VIE一直处于“灰色”地带。

按照修订版《实施条例》，未来实施义务教育和非营利性学前教育的民办学校想通过协议控制的方式寻求上市的路径被明确禁止了。部分机构原定通过VIE架构上市的计划也面临搁浅。

对于市场比较关注的，已经通过协议控制的方式上市的民办教育机构如何避险的问题，盈科律所事务所给出的判断是，已经通过VIE海外上市的公司，包括上述“跑赢政策”的第一高中教育集团，监管层不会对过往作出法律追究。但如果这些公司的股权架构里VIE存在有效期的情况下，有效期终止以后公司的海外上市主体就难以继续合法存在下去。

//市场关注焦点三：

首提“关联交易”，虽是釜底抽薪，但落地有一定难度

《实施条例》第四十五条（新增）规定：实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。

民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。

前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。

点评：

《实施条例》新增的第四十五条首提“关联交易”，可以说是市场最关注的焦点之一。对监管机构来说，增设这条的用意明显在于杜绝提供义务教育的非营利性民办机构在享受税收、土地等政策优惠的同时，向关联方（股东、控制人等）输送利益的行为。但在实际操作中，为平衡各方合理的利益诉求，保护民办教育机构投资积极性，制定者在条文修订中进行了谨慎表述。

对于从事义务教育的民办教育机构来说，这条新增条款说是具有釜底抽薪的功效也不为过。如果说前述对于办学主体、兼并收购、上市路径等方面的规定还停留在机构的运营层面，那么第四十五条对“关联交易”的规定则卡在了学校和办学者之间资金、利益输送的直接通道上，这也是市场对该条规定反应较大的主要原因。甚至可以认为，如果这条完全落实，前述分析的种种利好消息也会被打上折扣。

在弄清这个问题之前，首先要明确两个概念：一是“利益关联方”，新版条例做了明确规定，指的就是“民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。”

二是哪些行为属于“关联交易”。这一点，条例没有明说。某律所事务所的分析是，可以参照财政部《企业会计准则》第36号——“关联方披露”下面对各类关联交易类型的列举。

原文如下：

第八条 关联方交易的类型通常包括下列各项：

（一）购买或销售商品。

（二）购买或销售商品以外的其他资产。

（三）提供或接受劳务。

（四）担保。

（五）提供资金（贷款或股权投资）。

（六）租赁。

（七）代理。

（八）研究与开发项目的转移。

（九）许可协议。

（十）代表企业或由企业代表另一方进行债务结算。

（十一）关键管理人员薪酬。

如果按照《企业会计准则》列举的关联交易类型来落实，那么义务教育民办学校的举办者同学校之间的资金往来就不再合法了。义务教育民办学校的举办者如何对学校进行资金投入，如何从办学经营中收取合理回报，重资产模式的办学机构如何收回资金，支付财务费用，同上下游资金周转等，都成了实际问题。

再进一步说，如果“关键管理人员薪酬”的支付也属于关联交易类型，那么给校长发工资就变成“不合理”的事了。

某律师事务所资深专家认为，第四十五条“关联交易”增加了条款的落地难度。考虑到“关联交易”条款是首次写入《实施条例》，未来可能还会有充实和修正的空间。

综上分析，“利空”切莫过度解读，“利好”还需仔细挖掘。

走出模糊地带，民办教育迎来明朗发展

这些看似零碎的条文修补背后，透露出民办教育怎样的发展趋势？顶思听取了业界人士的专业分析，整理如下：

1，分类施策，区分对待

坚持“义务教育”公益属性不放松

《实施条例》数次提到“义务教育”，“职业教育”“职业培训”的表述也显著增多。这表明监管部门在政策制定上更为细致、合理，对学前教育、义务教育、职业教育等领域“区别”对待，分类施策，并给予职业教育更多扶持与鼓励。

其中义务教育领域，《实施条例》对于“公参民”及“公转民”（第七条），国企能否举办义务教育民办学校（第八条），对义务教育民办学校的兼并扩张和协议控制（第十三条），学校的决策机构（第二十六条）、教材使用（第二十九条）、招生（第三十一条）、关联交易（第四十五条）和经费拨付（第五十八条）等方面都做出了规定，对违规行为也开出了明确的处罚措施（第六十二条）。

这些规定意在通过对义务教育民办学校的账户监管、决策参与、扩张渠道和融资路径等方面的约束，强化义务教育的公益属性，防止办学者过度逐利的行为。这也是新时代维护教育生态健康发展的需要。

《实施条例》对职业教育、高等教育方面释放出诸多利好，比如允许实施职业教育的公办学校举办营利或非营利性民办学校（第七条），对高教和职业教育领域的并购、关联交易以及通过VIE架构上市等开放政策（第十三条、四十五条），消除了业界疑虑。高教和职教办学机构变更举办人的法律手续也更加便利，可谓前景光明。

2，教育立法与时俱进，有张有弛

通常，法律规范的制定常常滞后于行业发展，但依然要与时俱进。随着教育产业和教育科技手段的发展与进化，法律法规和监管政策也要同步跟上。

《实施条例》首次写入“关联交易”条款，首次提出对地方政府利用国有企业举办义务教育民办学校的规定，对蓬勃发展的在线教育的规范措施也渐渐明朗。这些都是立法的进步。

教育、医疗两大民生工程，关乎国家利益和人民群众的实际权益，牵一发而动全身。因此，教育的立法工作要谨慎推进，区别对待，权衡利益，有张有弛。

总体来看，《实施条例》的落地让中国民办教育迎来了一个全新的发展阶段。正如中国民办教育协会会长刘林所说：“新《实施条例》将对民办教育发展进程产生积极、深远的影响。对真正以立德树人为目标的举办者而言，新《实施条例》长期利好。”

而对一些禁止、限制措施，业界人士认为，这是对少数、少量不符合政策方向和群众利益的办学行为的有力纠正，是对民办教育的保护与支持，符合绝大多数民办教育工作者的初心和社会各界对民办教育健康发展、持续发展的期盼。

我们由衷地期待：中国民办教育不负初心，笃定前行，走向优质发展、特色发展、创新发展的新征程！